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국민투표제도와 국민투표권
- 현행 국민투표 관련 주요 규정에 대한 검토를 중심으로 -
2022년도 하반기 연구보고서
국민투표는 일정한 제안사항에 관해 주권자인 국민이 자신의 의사를 투표라는 방법을 통해 표현하는 절차이다. 이는 현실에 존재하는 각자로서의 개별 국민이 의사를 표시한 결과를 전체로서의 일반 국민의 의사로 의제함으로써 국가의사를 형성하는 기능을 수행한다. 다만 대표를 통한 주권 행사를 원칙으로 규정한 현행 헌법의 구조에 비추어 볼 때, 규범적으로 국민투표는 헌법에서 직접 이에 대한 예외로 규정하고 있는 헌법 제72조의 정책국민투표와 헌법 제130조 제2항의 개헌국민투표의 경우에 한하여 인정된다. 한편 우리나라 헌정사에서 국민투표에 관한 헌법 규정이 개정되거나 폐지되었던 일련의 과정 및 국민투표 실시사례들을 살펴보면, 대체로 권위주의 체제의 정권 연장이라는 정치적 의도가 관찰된다.
국민투표권은 국민투표제도의 목적 달성을 위해 각자로서의 개별 국민에게 인정되는 주관적 공권을 의미한다. 이는 관념적인 통일체로서의 전체 국민이 주권자로서 행사하는 권한과는 구별된다. 국민투표권을 구체적으로 형성하기 위하여 국민투표법이 마련되어 있는데, 당해 법률은 1987년 헌법 성립 이후 큰 틀에서 변경되지 않은 채 현재까지 그 내용이 유지되고 있다. 그로 인해 특히 국민투표권 부여에 관하여 공직선거법상 선거권과 상이한 요건을 설정한 부분 및 국민투표운동 법정주의를 중심으로 한 국민투표에 관한 운동에 관한 규제 등에서 국민투표권을 침해하여 위헌으로 판단될 여지가 있는 내용들이 발견된다. 다만 정책국민투표가 숙의민주주의를 고양하는 제도로서 일종의 사실적 내지는 정치적 함의를 가지는 기제로 기능할 수 있음에 주목할 때, 현행 국민투표법이 당해 투표 결과의 법적 효력을 명시적으로 규정하지 않은 것을 위헌이라고 단정하기는 어려울 것으로 보인다.
주제어: 국민투표, 정책국민투표, 개헌국민투표, 국민투표권, 국민투표법, 국민투표권자, 국민투표에 관한 운동