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지방자치권 침해 여부에 대한 심사기준
-비례성원칙의 도입필요성을 중심으로-
2021년도 하반기 연구보고서
지방자치에 관하여 헌법이 폭넓은 법률유보를 규정한 결과 지방자치권은 입법자에 의해 무력화될 위험에 노출된다. 입법자의 광범위한 입법형성권을 헌법적으로 통제하지 않고는 헌법이 지방자치제도에 부여한 목적과 기능이 헌법합치적으로 구현되기 힘들다.
헌법재판소는 지방자치권 침해에 대해 ‘제도보장이론’에 따라 ‘본질적 핵심 침해’ 여부만을 소극적으로 검토하고 있다. 지방자치의 본질적 핵심이 무엇인지를 헌법조항으로부터 끌어낼 정밀한 해석론의 전개가 쉽지 않은 상황에서 적정한 논증과 형량 없이 추상적인 개념에의 포섭 여부로 본질적 핵심 침해를 결정하는 것은 ‘지방자치의 최소화’를 초래할 수 있다.
따라서 지방자치를 형성ㆍ제한하는 법률이 지방자치 보장의 헌법적 의미와 가치를 충실히 구현하도록 사법적으로 통제하면서 그 사법판단의 정당성을 효과적으로 논증할 수 있는 심사기준이 요구된다. 이것은 ‘공적 과제의 수행능력 및 공행정조직의 효율성 증대’와 ‘지방자치단체 고유의 개별성ㆍ특수성 유지’, ‘경제적 효율 및 행정의 통일성 확보’와 ‘주민근거리 행정을 통한 민주적 참여행정과 분권적 기능의 제고’라는 상충하는 법익 사이의 균형적 판단이 요구되는 문제이므로, 비례성원칙, 특히 과잉금지원칙은 지방자치권을 제한하는 법률에 대한 헌법재판에서의 심사기준으로 활용되기에 합당한 규범적ㆍ실제적 가치를 지니고 있다 할 것이다. 사법판단의 일관성과 안정성을 위해 비례성원칙에 따른 논증적 판단구조를 적용하는 것이 ‘핵심영역’의 규명 및 그 침해의 확인이라는 단순화된 도식을 적용하는 것보다 더 합리적인 설득력을 가진다.
주제어: 지방자치, 제도보장이론, 본질핵심침해금지, 비례성원칙, 과잉금지원칙, 핵심영역, 주변영역, 분권적 과제이행 우위의 원칙, 보충성원칙, 지역적 사무에 대한 포괄적ㆍ원칙적 관할권, 전권능성, 자기책임성, 자치고권, 라스테데 결정